浙江体彩20选5开奖结果官方同步:特朗普基建計劃的現實與前景

和平與發展 | 作者: 胡少聰 | 時間: 2019-04-02 | 責編: 龔婷
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浙江体彩20选5中奖 www.zfbqk.com 內容提要  2016年底,特朗普以“使美國重新偉大”、“美國優先”的口號入主白宮,重振美國經濟是其主要施政目標。為把經濟拉回增長軌道,特朗普制定了大膽的經濟發展計劃,要通過推動稅務改革、精簡法規、重談貿易協定和重建美國基礎設施四大經濟政策,并輔以“美國優先能源計劃”,以達到下一個十年創造2500萬工作崗位,經濟年均增長率4%的目標。特朗普認為,美國基礎設施多年失修,破亂不堪。因此提出了野心勃勃的基礎設施建設計劃,計劃出資1.5萬億美元,重振美國基礎設施。然而,限于經費、立法以及地方利益集團的局限,特朗普的基建計劃進展緩慢,難見實效。

 

       地產商出身的特朗普總統對基礎設施建設有著天然的興趣。在競選期間他反復強調,美國仍在享受上個世紀七八十年代的基礎建設成果,這與“美國第一”、“美國優先”的思想背道而馳。因此,美國必須要集中預算開支,對破敗不堪的基礎設施進行全面的重建和大修。

 

一、  特朗普基建計劃的提出和主要內容

       長期以來,美國基礎設施總體狀況欠佳,美國土木工程協會給2017年狀況為D+評級,即中等以下,狀況差,有風險。[1]美國公路路面每5英里中有1英里狀況差;目前約24萬條自來水總管道破裂,每年浪費2萬億加侖的飲用水;超過5萬座橋梁被定為有“結構性缺陷”;大部分內陸航道系統的水閘和水壩接近或超過50年使用壽命;農村人口的40%缺乏足夠寬帶接入。[2]基礎設施建設是多年來美國民眾關心的主要議題。奧巴馬總統在2008年和2013年曾分別提出8400億美元和500億美元的基建倡議和議案,但都未能落實與執行。2015年12月,美國會參眾兩院通過《修復美國地面交通法案》,為2016年—2020年的地面交通基礎設施提供3050億美元的融資。但因該法案融資規模小,且僅限地面交通,也未能給美國基礎設施帶來顯著變化。

       2016年年底,特朗普以“使美國重新偉大”、“美國優先”的口號入主白宮,重振美國經濟是其主要施政目標。重建美國基礎設施則是其主要經濟政策選項:一方面可帶動美經濟增長,創造就業機會,兌現競選承諾,鞏固選民;另一方面因該議題既是共和黨黨內共識,也是共和民主兩黨共識,推動該議題有利于團結黨內,理順兩黨關系。因此,早在2016年10月,重建美國基礎設施即列入特朗普競選政策框架。特朗普上臺后,明確提出10年創造2500萬個就業崗位,經濟年均增長4%的目標,[3]并把重建美國基礎設施與稅務改革、精簡法規、重談貿易協訂并列為四大經濟政策之一。

       2017年6月,特朗普高調舉行基礎設施建設周,宣布由交通部長趙小蘭、商務部長羅斯、白宮國家經濟委員會主任科恩、管理及預算辦公室主任馬爾瓦尼等組成基建領導團隊,并公布基建計劃。該計劃主要內容是:第一,10年內聯邦政府向基礎設施投資企業提供2000億美元稅收減免或其他激勵措施,帶動私營部門投入1萬億美元的配套資金,通過公私合作方式進行基建。第二,精簡法規,合并辦事部門和程序,把基礎設施項目平均審批時間從10年縮短至2年。第三,投資鄉村基礎設施,2000億美元的聯邦資金中將撥250億美元專門用于鄉村基建。第四,提高聯邦基礎設施投資效率,區分地區性、全國性、長期性和變革性項目,投資1000億美元用于各地優先項目。第五,培訓技術工人,兩年內培訓100萬學徒工人。在上述計劃的基礎上,2018年2月12日,白宮發布《重建美國基礎設施立法大綱》,進一步細化基建計劃,為立法提供框架。該大綱把從地方政府和私營部門吸引的配套資金提高至1.5萬億美元,投資于鄉村建設的聯邦資金提高到500億美元,明確用于變革性項目的資金為200億美元。大綱還賦予州和地方更多的基建決定權,80%的鄉村基建資金將直接劃撥到州,由州和鄉村政府根據當地基建項目的具體情況決定投入。

 

二、特朗普基建計劃的先行措施

       作為先行措施,針對基礎設施項目審批耗時長、低效混亂的問題,特朗普于2017年8月15日頒布《關于基礎設施環境評估和審批程序紀律和職責總統行政令》,指示大幅縮短環境評估和項目審批時間,建立進度跟蹤系統,設立“一個機構,一個決定”機制。

       行政令一是要求各部門明確責任,各負其責:要求環境質量委員會制定改進聯邦政府環境評估的行動計劃,授權該機構負責協調相關爭議;要求白宮管理和預算委員會在180天內確定基礎設施審批現代化為政府工作的“跨部門優先目標”,規定從準備環境影響陳述書的公布之日算起,在不超過2年的時間內完成環境評估和項目審批;要求相關部門為此做相應工作調整,納入部門和工作人員工作計劃,各部門領導要檢查相關執行情況。二是建立進度跟蹤系統。管理和預算辦公室將頒布指導條例,建立“跨部門優先目標”執行責任制度,追蹤基礎設施項目審批進展情況,包括項目是否用“一個部門,一個決定”機制處理,是否制定審批時間表,各部門是否趕上時間表要求的進度,環境評估和項目審批費用等。該制度為各部門的工作表現打分,如達不到進度要求,則根據相關規定責罰。三是設立“一個部門,一個決定”機制。每一個主要基礎設施項目將由一個聯邦主辦部門辦理,該部門負責評估和審批手續的導航,并確認相關聯邦部門的聯系點。所有協辦部門需確定各自聯系點,并及時回應主辦部門的相關要求。設立環境評估統一的“評定記錄”,以登記不同部門根據《國家環境政策法》的評估結果。規定該記錄完成后90天內,要完成所有的聯邦審批。2018年4月9日,美國交通部、能源部、環境?;な鸕?2個政府部門簽署了根據上述總統行政令形成的“一個聯邦決定諒解備忘錄”。

       特朗普推動空中交通管制改革,于2017年6月5日宣布《空中交通管制系統企業化倡議》,建議從聯邦航空管理局剝離空中交通管制職能,新成立一個自主融資、非盈利的空中交通管制實體。該實體可從服務使用者中收取費用,并利用市場資本進行空中管制設備和技術的更新改造,以改變美國空中交通管理的落后狀況。一年多來,特朗普還就基礎設施建設采取了一些其他措施,批準Keystone XL和Dakota Access 輸油管道項目,加快New Burgos管道項目的審批,并簽署行政令,規定未來管道工程建設需使用美國工人和國產鋼鐵。

 

三、特朗普基建計劃面臨的重重阻力

       特朗普雖在2017年大張旗鼓地推動基礎設施建設計劃,但相較其他施政議程,該計劃進展不大,阻力重重,其主要原因有以下方面。

(一)基建計劃立法一推再推,因黨爭被暫時擱置

       特朗普政府雖在2017年推出基礎設施重建計劃,但共和黨內對立法有先后次序的考慮,優先推動的是廢除奧巴馬醫保案、2018年預算案、減稅法案等,基建立法則被后置。2018年2月,特朗普政府推出《重建美國基礎設施立法大綱》,為起草相關立法提供框架,在推出該大綱時,特朗普就明確表示,相關的立法工作將推至中期選舉以后。因為2017年共和黨贏得了稅改法案,所以2018年民主黨絕不會讓基建立法在中期選舉前通過,讓共和黨一贏再贏。

       共和民主兩黨對加強基建有共識,但對如何實施分歧較大。民主黨主張應由聯邦政府出資1萬億美元,而不應主要靠私營部門和地方政府提供基建資金,要通過減少免稅措施等方式來籌集資金;主張建立基礎設施銀行;反對放松環境監管、降低工資?;?、削弱工會作用的舉措;反對特朗普以削減福利開支來增加聯邦基建撥款,處處與共和黨針鋒相對。特朗普則認為沒有必要建立一個官僚機構來提供基建貸款,現有的融資渠道,尤其是私營融資機構已經足夠。而共和黨內也并非一致支持特朗普的基建計劃。共和黨很多成員持保守的財政觀點,認為增加支出、投資基建的前提是遵守財政紀律,而且基建投資的主體應為地方政府,反對加強聯邦政府在重建基礎設施中的作用。

(二)基建預算被稅改費用和軍費擠壓

       2017年底,特朗普政府通過了《減稅及就業法案》。該案承諾10年減稅約5.8萬億美元,靠取消特殊稅收減免和調整其他政策籌集其中的4.3萬億美元,剩1.5萬億美元的缺口要靠經濟增長、稅基擴大增加稅收來彌補。如經濟增長帶來的新增稅收不足以彌補支出,稅改將增加財政赤字和政府債務。稅改案通過后,很多共和黨議員,包括議長瑞安在內,反對再增加用于基礎設施的聯邦開支。減稅法案還規定了州、市、縣的聯邦稅收扣減上限,這將削弱將來選民對地方增稅的支持,地方對基建的投入難以增加。

       另一方面,為應對所謂“大國競爭”,特朗普政府與國會卻一致同意增加國防預算,2019財年五角大樓和相關軍事部門將獲7160億美元預算,今后10年將共獲約6萬億美元。這是基建計劃10年投入2000億美元預算的30倍。美聯邦預算分兩大部分,一是按法律規定的強制性支出,包括醫療、社保和國債利息,另一部分是非強制性的可由國會和政府決定的支出,包括政府部門的預算等。國防預算和基建開支均屬非強制性開支,前者歷來占非強制性支出的大頭。[4]國防軍工部門在美國的很多州是主要產業部門和經濟引擎,吸收就業最多。而賓夕法尼亞、密執根等州還是幫助特朗普贏得2016年大選的重要票倉。雖然特朗普曾在2017年底華盛頓州杜邦發生火車脫軌事件后,發推特進行抱怨:“(美國)花了7萬億在中東,同時我們的道路橋梁、隧道和鐵軌破敗?。ń崾庵腫純觶┎換崽?!”但面對美共和黨政府和國會關于增加軍費的“共識”以及美軍工復合體強大的游說力量,他最終選擇支持增加軍費。

       美國基礎設施建設的最大問題是各級政府缺乏基建和維護資金,總體投入長期不足。據美國國會數據,數十年來美聯邦和地方基建投資占國內生產總值的比重均在2.4%左右[5],如計入通脹因素,則近年來呈下降趨勢,2014年比2003年下降9%。從2002年—2014年,美國每年基礎設施的聯邦預算從350億美元降至不足250億美元,而2019年財年降至210億美元。[6]這些預算連維護現有基礎設施都不夠。美國2019財年的赤字達9730億美元,2020財年將達萬億美元。為保證不增加聯邦財政赤字,保證聯邦非強制支出不超出限額,特朗普努力使其基建計劃做到“稅收中性”,自我平衡。在增加2000億美元基建開支的同時,砍掉現有聯邦基建資金幾乎等量的開支,根據賓夕法尼亞大學研究人員以2018財年為基礎測算,美國會10年減少基礎設施方面的預算1850億美元—2550億美元,同時增加2000億美元,實際變動在正150億美元和負550億美元之間。因此,特朗普重建計劃提出的10年2000億美元基建投入,并非純增量,實際上僅是原有數字變化來源和使用方式,真正的增量很少,甚至比原基建投入減少。即使這2000億美元為純增量,對美基建資金的龐大需求來說也是杯水車薪。美國土木工程協會2017年報告估計,2016—2025年,如美國基礎設施要恢復到較好狀態,達到B評級,約需4.59萬億美元,其中可能投入2.5萬億美元,尚有2萬億美元的缺口。[7]

(三)基建計劃融資方式爭議大,難以調動私營部門投入

       聯邦政府籌集基建投資的傳統方式是增稅。一些議員和機構,如美國商會曾提出通過提高汽油稅,10年增收3940億美元來支持基礎設施建設。但特朗普沿襲共和黨一貫的減稅政策思路,否定增稅方式,主張以給予基礎設施投資企業稅收減免的方式籌集資金,以政府和私營部門合作的方式(PPP融資方式)進行基礎設施建設。雖然該方式正式列入特朗普基建計劃及立法大綱,但美國內對該方式是否能擔此大任普遍存在質疑。

       目前,美國采取公私合作建設基礎設施模式的項目不多,約占基礎設施建設項目的1%。國會預算辦公室2014年3月《公路項目公私合作聽證報告》指出,1989—2013年,全美超過5000萬美元的各種形式的公私合作道路建設項目共有98個,總投入610億美元,約占同期4萬億道路投資1.5%。這類項目的實施效果并不理想,在已完成的有私人投資的10個高速公路項目中,有3個項目已宣布破產,1個項目要求政府并購私營份額。公私合作模式僅適用于大型的,能產生收益的、私營部門愿意合作的項目,僅在人口較多、稅基較強的地區可行,農村地區和鐵銹地帶城鎮很難吸引私營企業的投入。而且公私合作模式的融資結構有較強的技術性,要對各投資主體的權利和義務、風險和收益進行合理安排,相對征收稅費、發行債券的方式復雜。從基建項目實施經驗看,采用公私合作方式與主要靠地方政府單獨投入方式的基建費用相差不大,如有差別,主要由鼓勵措施和合同條件產生。公私合作的模式還要求地方政府愿意對預算和立法自我設限,有多項選擇的地方政府,未必愿意采用該方式?;ㄏ钅吭詰胤焦刈⒍雀?,很多項目爭議較大,公私合作方式易受地方選舉和地方利益集團的影響。因此,該模式在地方并不流行,很多州甚至沒有相關立法。

       美國內對2000億美元聯邦資金能否吸引1—1.5萬億配套資金也存在疑問?!噸亟攔∩枋┝⒎ù蟾佟分薪ㄒ榱畈?000億美元用于稅收減免和其他獎勵措施,按1:4配套,以吸引4000億配套資金。用于鄉村基建的500億和用于變革性項目的200億配套比例低于1:4,而且部分鄉村基建項目,如鄉村寬帶建設可100%使用聯邦資金,因此,專家估計這700億美元能吸引到的配套資金僅有1000億美元。余下300億美元用于擴展聯邦現有的基礎設施貸款計劃、聯邦資本循環基金等,白宮官員建議以1:40的杠桿吸引私營部門資金,這其中的風險和可行性引起美國內的質疑。

(四)聯邦政府在基建中出資少,監管多;基建主體地方政府約束大,沒動力

       美基建和維護經費約1/5由聯邦財政支付,約4/5由地方財政支付,各州負責內部基礎設施經費,聯邦負責州際設施的經費。聯邦投入對不同基礎設施占比各異,一般高速公路聯邦占比28%,而水設施占比僅4%。[8]聯邦雖然僅支付小部分基礎設施費用,但傾向于用聯邦監管和標準覆蓋全部基建項目,撥款時有很多附帶要求和規定,增加地方基建的難度。目前,美國大部分中小基建項目的主要融資方式是地方政府發債。然而,地方財政普遍緊張,因社會保障開支的增加,地方也在減少對基建的投入,不愿增發基礎設施債。地方政府一直指望聯邦財政投入更多資金,特朗普基建計劃出臺后,很多地方官員表示十分失望,認為該計劃的實質是聯邦大筆資助的承諾變成了要靠地方自籌資金的沉重負擔,他們稱地方確實拿不出這么多配套資金,如果地方有錢,早就自己開工建設,不用等特朗普的計劃。美國預算與優先政策中心報告稱,地方政府投入基建的開支占其生產總值的比重從1960年代的3%降至2015年的2%,同時聯邦總的撥款也在減少,地方基建資金的缺口越來越大。隨著州際公路系統建設接近完成,一部分聯邦道路建設資金可轉投地方基建,一些地方為等這部分聯邦撥款,拖延上馬地方基建項目。一些地方政府申請到新的基建資金后,先償還債券利息,而不是用于開工新項目?;褂幸恍┲菀蛉鼻?,已經開始提高汽油稅。

(五)審批繁瑣和拖延仍是一大障礙

       雖然特朗普總統頒布了加快環境評估和審批程序的總統令,聯邦機構簽署了“一個聯邦決定備忘錄”,但解決程序繁瑣和拖延的問題仍有很多方面需要改革。如聯邦和地方在基建中地位和作用的調整,大量基礎設施相關法規重疊、矛盾、互不協調,監管機構重疊或缺位,基建相關訴訟處理效率低、耗時長等。加快審批還需要為一些審批機構增加經費或人員,投入更多技術手段和增加相關專業知識,僅規定審批期限不增加處理能力的最后結果還是不得不延長審批時間。

 

四、特朗普基建計劃的前景

       根據美國經濟顧問委員會估計,10年1.5萬億美元投資的基建計劃將給美國國內生產總值帶來年均0.1—0.2百分點的增長,共新增29-41萬的就業崗位。重建美國基礎設施是特朗普的競選承諾和主要施政議程,雖有重重阻力,其政府仍將繼續推動。

       2018年11月6日,美國舉行中期選舉,共和黨失去眾院多數席位。根據美國憲法,美參眾兩院共享國會職權,但負責事項略有不同,眾院側重內政,掌握征稅和撥款的權力,而參院的關鍵權力是“人事同意權”。如去年特朗普的減稅法案,即由眾院發起,參院僅能提出建議或修正,因此眾院未來兩年將在內政議題上對特朗普形成較大牽制。特朗普政府需要在聯邦資金投入數量、籌集方式和使用方式等方面與民主黨議員建立更多共識,進行更艱苦的討價還價。

       特朗普基建計劃的進展還與美國經濟增長的狀況相關。隨著特朗普經濟政策的推進,美國經濟增長強勁,2018年第三季度GDP增長達3.5%;失業率創新低,2018年10月為3.7%,是1969年12月以來的最低數字;工資年化增長率超過3%,也是大蕭條以來的新高。而這主要是稅務改革,美元回流,精簡法規,釋放經濟活力帶來的效果。只要還能保持3%左右的增長率,經濟增長帶來的新增稅收將能略微緩解聯邦和地方財政的緊張狀況,為2019年基建計劃的推進創造稍寬松的環境,美基建投資可能迎來較明顯的增長。

       基建計劃將通過債券、公私合作、公共基金等多渠道的組合籌措基建資金,特朗普政府仍將強調公私合作和私營部門的投資,并可能在這方面推出新的鼓勵政策。另外,如基建項目大規模上馬,美還將面臨基建行業勞動力供給不足的問題,當前美失業率低于4%,已處于充分就業的狀態,而且基建行業的收入相對于服務業和制造業沒有優勢,很難吸引勞動力流入,勞動力短缺將制約基建項目的執行和完成。

 

注釋:

[1][7] 《美國土木工程協會2017年基礎設施報告》www.infrastructurereportcard.org

[2]《建設一個更強大的美國:解決美國基礎設施需求》2018年2月13日www.whitehouse.gov/briefings-statements/building-stronger-america-addessing-americas-infrastructure-needs

[3]《帶回工作和增長》,www.whitehouse.gov/bringing-back-jobs-and-growth。

[4] 2018年,美聯邦非強制性支出12740億美元,其中軍費7010億美元,占55%。

[5] 《基礎設施和投資支出》www.cbo.gov。

[6]《特朗普2019年預算建議有什么?資助邊界墻、基礎設施和反濫用類鴉片》《今日美國報》2018年2月12日

 [8] 《關于基礎設施融資你需要知道什么》www.whitehouse.gov/briefings-statements/need-know-infrastructure-funding

[9]《白宮經濟顧問委員會報告:擴大基建投資的經濟利益和影響》,www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-plan-expand-infrastructure-investment-will-build-stronger-american-economy

       

       (來源:《和平與發展》,2018年第6期)